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            香港向北

            一份真正找到了北的報告

            這是香港回歸后政府首次作出的具長遠意義的發展規劃。 這份規劃切實正視和回答了香港在國家“十四五”規劃中的發展定位問題,回答了香港與大灣區實現融合的問題,更重要的是,打造北部都會區發展規劃的提出,首次向世界展示了香港回歸之后拓展發展空間布局的宏偉規劃。

            2021年第19期《中國經濟周刊》封面

            2021年第19期《中國經濟周刊》封面

            《中國經濟周刊》 特約撰稿人  關浣非

            這是香港回歸后政府首次作出的具長遠意義的發展規劃。

            這份規劃切實正視和回答了香港在國家“十四五”規劃中的發展定位問題,回答了香港與大灣區實現融合的問題,更重要的是,打造北部都會區發展規劃的提出,首次向世界展示了香港回歸之后拓展發展空間布局的宏偉規劃。

            這是一份跨越20年發展周期的規劃,同時也將是跨越多屆特首任期的一份長遠規劃,需要咬定目標,久久為功。

            若規劃成功實施,將使香港經濟發展區域格局發生較大變化:香港將出現兩個都會區,即以國際金融中心為標志的維港都會區和以國際創新科技中心為標志的北部都會區。香港100多年形成的南重北輕空間經濟結構將徹底改變。

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            10月6日,香港特區行政長官林鄭月娥發表任內最后一份施政報告,因報告發表的社會背景不同,且此份施政報告又為其任內的最后一份報告,受到的關注度明顯不同于以往。

            與以往各屆特首圍繞傳統產業作修補性完善或者力求解決一兩個社會痛點問題的施政報告相比,林鄭特首的這份報告稱得上體現作為理念的報告。報告切實正視和回答了香港在國家“十四五”規劃中的發展定位問題,回答了香港與大灣區實現融合的問題,更重要的是,打造北部都會區發展規劃的提出,首次向世界展示了香港回歸之后拓展發展空間布局的宏偉規劃。

            這是一份跨越20年發展周期的規劃,同時也將是跨越多屆特首任期的一份長遠規劃。

            林鄭特首在施政報告中開宗明義:提出建設香港北部成為宜居宜業宜游的都會區,并開拓更多可供居住和產業發展的土地。這個面積達300平方公里的都會區,覆蓋由西至東的深港口岸經濟帶及更縱深的腹地,將盡享港深優勢互補、融合發展的紅利,幫助香港更好融入國家發展大局。北部都會區將建設國際創新科技中心。

            按林鄭施政報告的設想:這里將是香港未來20年城市建設和人口增長最活躍的地區。這里擁有多達7個跨境陸路口岸,是香港境內促進港深融合發展和聯系大灣區最重要的地區。

            林鄭月娥期待全港市民和特區政府一同努力,以未來20年時間基本完成北部都會區的發展,建設國際創新科技中心,媲美以國際金融中心為標志的維港都會區,讓這兩個位于香港南北的都會區并駕齊驅。

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            北部都會區:香港的新中心

            綜觀而論,這首先是一份香港社會實現由亂轉治背景下的施政報告。隨著香港國安法實施、特區選舉制度完善,社會恢復安全穩定,香港迎來由亂及治、由治向興、聚焦發展的轉機。

            其次,這是香港回歸之后特區政府第一份濃墨重彩描繪香港新發展空間、謀定香港長遠發展前景的施政報告。用林鄭月娥的話說,“這是在‘一國兩制’框架下首份由香港特區政府編制,在空間觀念及策略思維上跨越港深兩地行政界線的策略和綱領 ……將為香港的長遠發展前景謀定新方略,在香港重回‘一國兩制’正軌的時刻,別具突破性和前瞻性意義。”

            香港北部都會區的發展,有機會成為國際資本規則和內地規則的融合試驗場,內地經濟升級,很多方面需要在“混血、同化中造血”。

            這一點,內地主導的前海、橫琴可做努力,而在香港主導的都會圈卻有其獨特優勢。

            第三,這是一份力求實現香港經濟空間均衡發展的施政報告。與僅就優化、升級某些行業、產業的經濟增長模式相比,基于地理空間整體擴大并對其整體賦能的經濟增長模式無疑對一經濟體具有更廣泛的影響,從中受益的市場主體也將會更廣泛。長期以來,香港發展中心一直集中于維港兩岸的都會核心區,過去幾十年的香港發展,從來都沒有考慮臨近深圳這一邊,反而是將一些垃圾場、殯葬墓地等放在這里,對新界未開發地區明顯利用不足,既造成發展不均衡,亦令香港發展空間不足的問題日益突出。此次施政報告提出北部都會區的規劃,無疑是打破局限、放大格局、著眼長遠的發展理念。

            目前看,香港北部都會區的功能定位起碼有四:一、擴大香港的產業基礎、優化香港的經濟結構;二、與深圳形成產業契合協同聯盟、放大深港合作效應;三、增強香港對大灣區的輻射能力;四、成為灣區居民度假消閑的新目的地。北部都會區把天水圍、元朗、粉嶺已發展的新市鎮,以及6個新發展區和發展樞紐有機整合,將建設國際創新科技中心,構建新田科技城、提升洪水橋/夏村為新界北現代服務業中心,并在流浮山建設具規模、地標性的創科設施,形成科技和商貿產業集群效應,并把“無地域限制、帶動就業機會”的政府設施及寫字樓遷往區內,強調運輸基建先行,以打造“城市與鄉郊結合、發展與保育并存”的獨特都會形態。這種以產業先行的規劃布局,無疑可克服以往天水圍等新市鎮就業乃至交通配套不足、衍生“悲情城市”問題等弊端,達到拓展發展空間、提供大量就業機會、滿足經濟和民生需要、優化環境的多重目標。

            第四,這是一份以提出新規劃對接“十四五”規劃、粵港澳大灣區建設、前海方案等國家發展重大規劃的施政報告。融入國家發展、加強粵港澳大灣區融合,是香港發展的大勢所趨、機遇所在。關于粵港澳大灣區的發展,中央今年先是提出建立總面積約106平方公里的橫琴粵澳深度合作區,之后又明確將深圳前?,F代服務合作區總面積由14.92平方公里擴展至120.56平方公里,此次香港關于300平方公里的新都會發展規劃,可以理解為是對粵港澳深度合作所做出的前所未有的姿態及具體的積極回應,而且在態度上則表現出了前所未見的不甘人后、一飛沖天的氣勢。

            北部都會區以港深緊密互動引領,以形成“雙城三圈”的發展格局為依托和目標,將北部都會區發展最成熟的都市核心區聯成一個整體,規劃興建5條新鐵路連接深圳,進一步打通香港與內地跨境交通網絡,致力創造“1+1>2”的效應。北部都會區體現政府發展規劃更加宏觀、具有遠見和全局觀念,令人對實現香港美好愿景充滿期待。

            第五,這是一份對以往特區政府政策有所延續、傳承的施政報告。香港特別行政區前一任行政長官梁振英于2017年1月18日在特區立法會發表他任內最后一份施政報告時,特別強調發展香港經濟要推動香港再工業化、把握“十三五”機遇、借“一帶一路”走出去等主要方面。今年的施政報告則明確建議改組創科局成為創新科技及工業局,以進一步推動“再工業化”進程,并明確提出了香港發展創科產業的重點區域和重要方面。

            第六,這是一份充分展示擔當的施政報告。如果沒有一份擔當,如果不想作為,在很快行將卸任之際,作為特首的林鄭月娥是不會提出這樣一份規劃的。對這樣的一份報告,不好用石破天驚來形容,但用令人眼前一亮來評價卻絲毫也不過分,因此也有人說這是一份真正找到了北的報告。中央政府駐香港聯絡辦對林鄭月娥施政報告予以較高評價,認為報告圍繞推進“一國兩制”實踐,提出維護國家安全的新舉措;主動對接國家“十四五”規劃,推動香港融入國家發展大局;立足增添香港發展新動力,勾畫新界北發展藍圖,體現了擔當作為的精神。

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            一盤賺錢的生意?錢從哪里來?

            如此宏大的規劃絕不是臨時起意、于短時間內勾勒完成的,一定是經過了長時間醞釀、反復論證、多番優化而擬就,因后面涉及多重利益結構的調整及未來多種內外資源的短、中、長期組織、協調及配置。從公布的北部都會區規劃中已可看出,規劃不是僅停留在某種概念上,已在更具體的空間布局上和產業結構上有清晰的前瞻性考慮。而從特首到其他官員的表態看,都對未來推進、落實該規劃充滿了信心。

            如在發展創科產業方面,林鄭月娥施政報告中提出一系列創科政策,包括大增創科用地及在河套區港深創科園設立“InnoLife Healthtech Hub 生命健康創新科研中心”,集合全港24所頂尖生命科學機構,推進香港創科發展。創新及科技局局長薛永恒透露,特區政府將為該科研中心投放至少60億港元資金,是香港歷來于單一領域科研單位的最大筆投資金額。局方稍后將會與工業總會、廠商會等代表會面,討論將創科局重組為創新科技及工業局等事宜。而本屆特區政府一直循八大方向開展及落實各項創科政策,更史無前例地投放超過1300億元,為香港的創科發展打穩基礎。

            而在加深港深兩地合作方面,去年深圳特區成立40周年紀念大會以來,兩地政府圍繞著金融、科技、環保、醫療、法律、跨境運輸等成立了19個專責小組,積極磋商及推進兩地合作加快進展。

            而對于有人質疑香港特區政府同時發展多項大型基建,是否有足夠財力應對,林鄭月娥則表示,外界不必擔心財政負擔,就算要解決現金流的問題,也可以通過發債券來解決。她說:“香港最能制造財富的是土地,我們不可能在開拓土地的工作虧本;可能只是現金流的問題,若要收地、賠償,發展基建便需要錢,但完成后便會十分值錢,就算是興建公營房屋、居屋,我們仍能賺錢,雖然是以較便宜的價錢出售,但我們仍能賺錢,因為不涉及地價。所有建屋土地的開拓都會為我們帶來大量的收入,若純粹是現金流的鋪排,我們可以發債,尤其現在提倡可以多發債,特別是綠色債券,很多在北部都會區的基建都是環?;?,很適合發行綠債以發展這套策略,從而可以持續發展。”

            林鄭月娥認為,如果今日因為赤字而什么也不做,這不但短視,還是不負責任的做法,應該要富開拓性,開拓經濟、開拓財源以幫助香港向前發展。而不論是“明日大嶼”還是“北部都會區”都是綠色低碳小區,有很多環保項目,一有地出售就可以賺錢。“一盤賺錢生意擺在眼前……一個負責任的政府應該擁抱這盤生意。”

            20年的宏大規劃如何確保落地?

            對于北部都會區具體實施計劃,林鄭月娥坦言,明白這是一個較長遠的規劃,市民會感到空泛,她認為20年并非很長時間,但當局會精簡有關程序,改革行政機制及工作流程,并制訂10年滾動進度計劃,每年更新當局的達標情況,讓社會看到未來10年的大型項目,如鐵路等進程,以增加透明度及提升議會監察功能。她承諾,當局會精簡法定程序,希望明年內可提交修訂條例,起碼涉及4項條例,包括城市規劃條例、填海相關條例、路政及收地的法例,政府會全面檢視。至于執行機制方面,施政報告提出,下一屆政府將設立副司長職位,負責領導包括北部都會區、明日大嶼愿景等大型區域發展,以及重組政府架構,以配合香港的發展所需;按照“能者居之”的原則,在未來數月檢視現時公務員高層職位的選拔聘任機制,務求把最有遠見和能力的官員放在最適合的位置;督促運輸及房屋局局長竭力壓縮建屋程序,爭取盡快建成更多公營房屋單位。

            當然,也有人說,制定建設北部都會區規劃是林鄭月娥謀求競選連任的施政綱領的一部分。但管他呢,無論是誰當特首,關鍵是要能對香港問題做長遠打算,能切實解決香港的痛點問題。

            建設香港北部都會區無疑是令人充滿憧憬的宏大規劃,當然,規劃的推進實施也一定不會是輕而易舉之事。既需要香港內部政商學研各界通力合作,提升香港對全球資源的吸引力,又需要內地各方面對香港北部都會區的建設予以積極的關注和支持,咬定目標,久久為功,務求讓香港這顆東方之珠能再度大放異彩。

            首先,林鄭月娥此時提出如此長遠的規范,如何保證“一張藍圖畫到底”?特首換屆,如何避免人去政息?當年,首屆特首董建華提出了年建房8.5萬個單位的建議,后來不了了之。實現北部都會區發展規劃,香港需考慮要建立什么樣的制度來保證未來的特首能繼續完成該規劃;當商界反應冷淡或者規劃走形時,政府財政資源能否支撐得起規劃的推進,等等。

            這是香港回歸后政府首次做出的具長遠意義的發展規劃,若成功實施,將使香港經濟發展區域格局發生較大變化:香港將出現兩個都會區,即以維港南岸為主突出金融服務功能的維港都會區和以孵化技術創新產業為主及實現與深圳深化合作的北部都會區,香港100多年形成的南重北輕空間經濟結構將因此發生改變,同時長期存在的土地資源供給結構狹窄的局面也必將發生變化。

            香港此次北部都會區規劃的推出,無疑為港深未來加深合作提供了空前的地理空間基礎,但由于兩地在制度、要素流動自由度等方面存在的差異所制約,如何最大可能地消除兩地合作的障礙、降低合作成本,仍將是兩地政府和業界須從體制和機制兩方面努力做出適時回答的問題。而在未來20年內,如何排布北部都會區有關產業的優先發展次序、如何最大可能實現各種投資要素在都會區的協同效應及促進都會區實現經濟活動的良性循環,仍將是事關都會區發展成功與否的根本問題。這既需要事先完善規劃,又要有精準到位的推進執行機制,還要有隨時發現問題、防止出現偏差的糾正系統。

            按規劃,香港北部都會區內的職位數目將由現在的11.6萬個,增加至65萬個,包括15萬與創科產業相關的職位。應當承認,在技術創新方面,香港并不具備顯著的人才優勢和制度優勢,因此香港過去民間有句說法:香港的金融有多發達,科創就有多落后;香港有一等一的高校資源,但科技創新基礎環境相對薄弱,以致香港的科創人才北上深圳等地創業。香港在全球經濟體中的創新指數排名,從2015年起已跌出前十,今年排名第14。而中國內地的排名已經超過了香港,從第14提升到第12。正是忽視了科技創新產業的發展,以致近些年香港經濟增長緩慢。而在今年國際知識產權組織剛剛公布的全球創新指數年度報告中,有一項衡量科創中心的指標,即科學與技術集群( Science & Technology Clusters ),大灣區的深圳—香港—廣州在全球名列第二,在中國位列第一,說明香港與深圳、廣州在科創方面存在廣闊的合作空間。而現在培育科技創新中心及創新企業已成為北部新都會區的核心發展目標,需要盡快落實的是如何網羅、動員相關人才向香港集聚,另外需考慮為各種創新提供配套環境及配套資源。

            林鄭月娥在施政報告中提出,作為深港科技創新合作區,港方園區只有87公頃,跟深圳方面超過300公頃的園區差距太大,所以計劃把落馬洲管制站遷往深圳新皇崗口岸之后騰出的土地,再加上附近的部分魚塘和鄉村土地,一共新增150公頃做科創用途,以建設“新田科技城”。“新田科技城”將是香港北部都會區發展的重心所在,也是真正能承載香港經濟發展的動力所在,但“新田科技城”如何與深圳錯位發展,這對于未來的規劃實施將是一大考驗。

            香港真正實現與大灣區的融合,歸根結底仍在于港人打破固步自封觀念,加深對內地社會發展的客觀認識,提高發現內地各種發展機遇的敏感性,強化自身服務逾百萬億GDP龐大內地經濟體的能力。而從加深粵港之間的聯系互動基礎條件上看,粵港兩地還必須在交通出行的便利化、邊境開放的全天化、支付手段的通用化、異地擇業的自由化、要素流動的開放化等方面做出系統規劃和努力。

            需要指出的是,不能期望特首的一個施政報告會回應甚至解決所有香港需解決的問題。這一是因為香港始終強調的是自由市場經濟政策,政府對經濟活動一直奉行的是最大支持、最少干預原則;二則是因為香港的一些問題并不是短時間形成的,因此也不可能在短時間內馬上會勾畫出一個皆大歡喜的完美解決方案,如困擾香港的房地產問題,有的亦需在當前和長遠間達至一定的平衡;三則是因為一些新產業、新經濟業態的萌發、成長并不是一朝一夕就可完成的,都需要一定的過程。

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            未來10年內能解決香港住房困局嗎?

            現代經濟體發展的重要落腳點之一應是改善民生,而香港當前及未來一段時間的最大民生問題就是改善居民住房。

            據統計,香港的土地開發率尚不足25%,根據香港規劃署公布的數據顯示,目前香港土地面積為1111平方公里,已建設土地面積累計占總面積的24.9%。其中私人住宅、公營房屋和鄉郊居所等住房用地面積分別為26平方公里、17平方公里和35平方公里,占土地面積比例分別為2.3%、1.5%和3.2%。也就是說,香港大約7%的面積上居住著745萬人口,平均每1%的土地負荷超過100萬人。而從公布的數字上看,目前五大香港房企擁有的住宅性質土地儲備共約660萬平方米,也就是6.6平方公里,這其中有一大半屬于農地。

            早在董建華任上,他就試圖解決香港住宅供給量不夠的問題,他提出了一個地產改革計劃,即八萬五計劃:每年香港政府的房屋署必須修建85000個公屋套間(1997年之前是每年2萬個套間),要讓那些低收入的居民申請公屋的輪候期限不能超過3年。但該計劃因亞洲金融危機及香港泛政治化活動的反對,最后只能是無疾而終。

            在特首的此次施政報告中亦有相當的篇幅描述土地及房屋政策,扼要如下:

            港府已覓得350公頃土地,供未來10年興建33萬個公營房屋單位;  中、長期提供40萬至50萬個公營和私營房屋單位,加上北部都會區,于2031至2032年后的下一個10至15年供應達56.5萬至68.6萬個單位; 透過賣地或鐵路物業招標,爭取未來10年準備170公頃土地,可興建約10萬個單位;不輕言重推“租者置其屋”或大量重建屋邨。

            這樣的房屋政策表明,受制于既有的資源條件及利益格局限制,港府在短期內尚難在改善市民居住條件方面有大的作為。換句話說,當年港英政府曾推行的“居屋”不會是現在的發展重點。這亦表明港府不會考慮興建類似內地的“保障房”或新加坡的“組屋”,大多數市民都只能繼續購買私樓。而港府定下的私樓之目標,尚未有具體的土地供應作支持,因此用上了“爭取”二字。這表明港府在私樓的供應規劃上,短期內尚未有改變現有格局之打算;而規劃中的北部都會區房屋供應量計劃,亦將是2031年以后的事情,每年可增加大約4萬至5萬個,這是公屋及私樓的總數。10年之后,港府能否大幅增加私樓的供應仍是未知數。簡單而言,港府的土地及房屋政策思路就是以“重推公屋”來照顧一直被漠視的基層,但對于中產來說,仍會繼續與“高地價政策”共存。

            令人欣慰的是,香港的一些知名企業已開始表示愿在緩解市民房屋壓力方面貢獻資源,如地產商新世界發展有限公司自去年表示將無償撥出300萬平方英尺農地興建社會房屋,以舒緩基層居住壓力、幫助建設香港社會后,今年9月29日又宣布,將成立非牟利房社企,希望結合商界及民間力量,以創新思維解決困擾香港多年的住房問題。相信在各方的努力下,香港市民居住的條件將會不斷得到改善。

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            (本文刊發于《中國經濟周刊》2021年第19期)

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